Hoe je een megaproject in control krijgt (1)

Al meer dan zeventig jaar wordt 90% van de megaprojecten veel te laat en met fikse kostenoverschrijdingen opgeleverd. Welke 10% zijn wél in control en hoe heeft het projectteam dit voor elkaar gekregen? En waarom escaleert 90% van de megaprojecten? Zijn ze nog bij te sturen? Op die laatste vraag is er gelukkig een positief antwoord. Onder meer de inzichten van megaprojectdeskundige Bent Flyvbjerg bieden uitkomst. 

Zelfs op Wikipedia staat al een keurige definitie van een megaproject. Het gaat bijna altijd om een groot individueel bouwproject, meestal geassocieerd met infrastructuur, maar tegenwoordig met een flinke ICT-component. De bouwtijd is minstens tien jaar, soms een generatie. Het is een (technisch) complex project en gecompliceerd qua omgeving en belanghebbenden. De uitgaven voor een megaproject lopen uiteen van enkele honderden miljoenen tot meerdere miljarden.
Bijna altijd moet het ontwerp in een laat stadium nog aangepast worden. Dit en andere oorzaken zorgt er voor dat 90% van de megaprojecten met kostenoverschrijdingen en tegenvallend gebruik te maken krijgt.

Op het Wikipedia-lijstje met niet-geslaagde megaprojecten staat de Betuwelijn. Deze begon ooit als een extra spoorlijn op bestaande trajecten, maar groeide uit tot een compleet nieuw aan te leggen traject met peperdure tunnels. Dat gebeurde overigens in de bijzonder lange voorbereidingsfase. De uitvoeringsfase kende slechts een overschrijding van 2% en leidde nauwelijks tot een late oplevering, maar dat is veel minder bekend. De Deense hoogleraar Flyvbjerg spreekt dan ook van een best practice, aangezien de gemiddelde overschrijding van soortgelijke railprojecten in de uitvoeringsfase ruim 30% is. Flyvbjerg is dé autoriteit in megaprojectmanagement en was ook enkele jaren hoogleraar aan de TU Delft. Een groot deel van dit blog is gebaseerd op zijn werk en meest recente boek. Dat overigens de Betuwelijn en andere megaprojecten qua exploitatie nauwelijks een succes te noemen zijn, valt overigens buiten de scope van zijn vakgebied.

De volgende praatplaat toont drie vicieuze cirkels die elkaar gaan versterken met als eindresultaat een weinig geslaagd megaproject. De eerste cirkel omvat de aanloop- en voorbereidingsfase waar het al vroeg mis gaat.

Over prestige en strategisch verbloemen
Mensen bouwen graag monumenten. Ieder mens – of het nu een bestuurder, ingenieur of aannemer is, wil altijd iets groters of hogers maken dan wat eerder werd gedaan. Ieder editie van de Olympische Spelen moet bijvoorbeeld mooier en grootster zijn dan de vorige, ook al verkeert het organiserende land in een economische crisis. Of nog erger: het is er gewoon te heet om de Winterspelen te organiseren. Later, zo stelt menig besluitvormer, herinneren mensen vooral Het Monument en niet de sores er om heen. Iets dat misschien op gaat voor de Rotterdamse Erasmus-brug, maar niet zozeer voor het WK-voetbal in Quatar.

Deze doorgeslagen prestige leidt vaak tot een ‘brede alternatieven-blindheid’. Zo werden de baten van de Kanaaltunnel schromelijk overschat, omdat de invloed van goedkope vliegreizen naar Londen werd onderschat. Vandaag de dag zijn er vanuit Schiphol meer dan vijftig vluchten naar Londen. Helaas. Ook de ferry’s bleven na de Tunnel-oplevering verrassend goedkoop, ondanks de ramp met de Herald of Free Enterprise. Een alternatief voor de peperdure Olympische Winterspelen is om ze ieder vier jaar op een beperkt aantal vaste locaties te houden.

Prestige gaat vaak hand in hand met bewust onredelijke optimistische verwachtingen. ‘Natuurlijk is het op tijd en binnen dit budget klaar en uiteraard zullen de bezoekers of gebruikers meer dan tevreden zijn. Dit is géén gespeelde naïviteit, maar vooral een strategie van de besluitvormers met als doel om te kunnen starten, zodat stoppen later niet eens meer ter sprake komt. ‘Het zijn besluitvormers die doen alsof complexiteit niet bestaat,’ aldus Flyvbjerg, ‘ondanks dat je zeker weet dat er tegenslagen gaan komen, al weet je niet welke precies´.

Ook opvallend is dat de veelal lokale besluitvormers grote delen van de kosten weten af te wentelen op andere, hoge overheden en uiteindelijk ‘de markt’, met als motto ‘stoppen is geen optie meer’. De Amsterdamse Noord-Zuid-metrolijn is een toepasselijk voorbeeld: deze werd zo’n vijftien jaar later opgeleverd (2018) voor circa € 3,1 miljard, terwijl van € 1,4 mrd was uitgegaan.
Een derde reden voor de valse start is volgens Flyvbjerg ‘strategische misrepresentatie’. Flyvbjerg: “Die term gebruiken we omdat mensen niet houden van de term ‘liegen’, maar daar komt het wel op neer. Voor belanghebbenden is het voordelig om opbrengsten en risico’s verkeerd voor te stellen. In interviews hebben Amerikaanse en Britse managers dit ook toegegeven, anoniem. Het is gemakkelijker om later vergeven te worden voor een overschrijding dan om nu toestemming te krijgen met een budget dat wél realistisch is.’
Een tegengeluid is om in de voorbereidingsfase duidelijke grenzen te stellen. Helaas werkt dit in de praktijk averechts. ‘Je levert het op voor 150 miljoen euro en geen cent meer!’ Hoewel iedereen van hoog tot laag gedwee instemt, is zo’n plafond nauwelijks reëel. De vrijheid om zulke voorwaarden van een kritische noot te voorzien neemt geleidelijk af (‘de scope is op cruciale punten nog niet duidelijk, de markt is bijzonder klein’) en niemand durft het project nu nog te laten vertragen, laat staan stoppen. Maar hoe is het zo ver gekomen?

Bent Flyvbjerg

De Twee Werelden
In de voorbereidingsfase stippelen de projectteams de route uit richting aanbesteding, meestal geflankeerd door meerdere ingenieursbureaus. Het kan zo maar uitgroeien tot een projectbureau met meer dan honderd medewerkers, een mix van interne projectmedewerkers, zzp´ers en ingenieursbureaus. Zo´n bureau kan uitgroeien tot een staat in een staat die ´wel weet wat het beste is voor het project´. Een dergelijk bureau wil dan wel eens ´op zijn informatie blijven zitten´ en deze gekleurd transparant maken. De optimistische, ijdele geest is immers nog steeds uit de fles. Probeer dan maar eens als onafhankelijke controller kritische vragen te stellen over voortgangsinformatie die je twee voor twaalf hebt ontvangen.

De voortgangsrapportage kan dan uitgroeien tot `een vaak een theoretische werkelijkheid als je elkaar daarover maanden de tent aan het uitvechten bent,´ aldus een anonieme aannemer van de Noord-Zuidlijn.

Impressie van de aanleg van de Amsterdamse Noord Zuid-lijn

De spanningen in een megaprojectenbureau kunnen hoog oplopen. Personele mutaties zijn sowieso noodzakelijk, aangezien de doorlooptijd soms tot vijftien jaar of langer kan oplopen. De verhoudingen tussen eigen en ingehuurde mensen kunnen verslechteren, net als tussen de ingenieursbureaus en de aannemers. Een van de redenen is bijvoorbeeld een scheve verdeling van de risico’s tussen de opdrachtgevende overheid en de opdrachtnemende marktpartijen. Het is een delicate balans: de aanleg van de Noord-Zuidlijn kenmerkte zich door een teveel aan risico’s voor de gemeente, terwijl Rijkswaterstaat het afgelopen decennium de meerderheid aan risico’s aan de markt overliet (o.a. sluis IJmuiden, Botlekbrug). De kunst is om een evenwichtige verdeling van risico’s af te spreken. De ondergrens voor de aannemer is een mogelijk faillissement. Reden voor bouwbedrijf BAM om niet meer in te schrijven in complexe infraprojecten.

Alweer?’

‘Voorzitter, onze fractie overweegt een motie van treurnis in te dienen tegen de zoveelste scopewijziging en kredietverhoging van dit hoofdpijndossier.’ Het megaproject staat op het punt te starten na een roerig vergunnings- en aanbestedingstraject. Net als het even mee leek te zitten, dient zich weer een Tegenvaller met een hoofdletter T aan. De afgegeven raming en het tijdspad komen onder druk te staan. De oppositie dient een motie van treurnis in, bewust geen motie van wantrouwen, want dan zou wethouder nummer drie moeten worden ingewerkt. Met nog meer vertraging tot gevolg. Voor zover er überhaupt nog kandidaat-wethouders te porren zijn.

Zowel op het bestuurlijke als het ambtelijke veld heerst er binnen het project een ongezonde spanning, die snel kan escaleren. Ieder houdt elkaar in een wurggreep. ‘Het komt goed,’ houden de sleutelfiguren elkaar voor, want ‘stoppen is geen optie’. De kans dat het project echter verloopt binnen de scherp gestelde kaders is niet bijster groot. Onderzoeksjournalisten stellen inmiddels kritische vragen en beschikken soms over gedetailleerde al dan niet gelekte informatie.

Een van de beste eigen projectmedewerkers overweegt serieus het bijltje er bij neer te gooien, maar die gedachte wordt door de interim-projectleider de kop ingedrukt. ‘Even doorbijten, met zijn allen!’ In gedachten vraagt de medewerker zich af wat er nodig was geweest om van dit megaproject een succes te maken.

Wordt vervolgd in deel 2 en slot

Gebed met een héél lang einde: oplevering van het vliegveld van Berlijn

René Pennings
Mei/aug 2023

Geraadpleegde literatuur (o.a.):

• ‘Megaproject: zorg dat je een meesterbouwer hebt, Philip Dröge, FD, mei 2023
• ‘Van het Sydney Opera House tot de hogesnelheidslijn: waarom grote projecten altijd mislukken, NRC, Milo van Bokkum 12 mei 2023
• Projectbeheersing in megaprojecten; kennis in het groot, RWS / Prorail, 2009
• ‘Over twee jaar rijdt hij echt,’ Marije Willems, NRC, augustus 2016
• Effectief omgaan met risico’s; van denken naar doen – CROW, 2012
• https://www.ad.nl/rotterdam/bouw-rotterdam-centraal-ruim-binnen-begroting~acbfab0f/
• Over budget, way behind: Why we're so bad at getting big things done, CBC Radio, 2 maart 2023
• https://www.rijnmond.nl/nieuws/14328/bouw-rotterdam-cs-op-schema
• https://www.mobilis.nl/nl/metrostation-rotterdam
• ‘We moeten niet leren van het verleden maar van de toekomst, NRC, Patrick van der Duin, Hans Stavleu, NRC, september 2005